Il disegno di legge sul legittimo impedimento (ddl 889/C), attualmente in esame al Senato, rappresenta, nelle intenzioni della maggioranza che lo ha proposto, un’operazione temporanea in attesa dell’emanazione di una legge costituzionale. Una legge ponte, dunque, rispondente a quell’ottica miope che dovrebbe essere estranea al diritto, atta a permettere a coloro che ricoprono alcune tra le più alte cariche dello Stato di svolgere “tranquillamente” le proprie funzioni. Interesse, quest’ultimo, già alla base dei lodi Schifani ed Alfano, rispettivamente legge 20 giugno 2003 n. 140 e 23 luglio 2008 n. 123. Esso, tuttavia, non è stato ritenuto importante al punto da evitare loro l’abrogazione da parte della Corte Costituzionale nel momento in cui, esercitando la funzione giurisdizionale, ne ha vagliato la legittimità. Le conseguenze e gli effetti scaturenti dal ddl 889/C, venuto alla luce in seguito alla bocciatura dei due lodi, non possono comprendersi pienamente se non analizzando anche questi ultimi.

Il Lodo Schifani - Attraverso la legge n. 140 del 20 giugno 2003 il legislatore si proponeva di attuare l’articolo 68 della Costituzione relativamente alle più alte cariche dello Stato, in ambito processual-penalistico. L’art. 1 disponeva, infatti, che i processi in cui il Presidente della Repubblica, il Presidente del Consiglio, il Presidente della Camera, il Presidente del Senato o il Presidente della Corte Costituzionale, fossero imputati per reati c.d. comuni, venissero sospesi sino alla scadenza del loro mandato. Per reati comuni dovevano intendersi quelli extra funzionali, commessi, cioè, al di fuori dell’esercizio delle proprie funzioni, anche antecedentemente all’assunzione della carica. Tale norma veniva censurata dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 24/04 per la violazione del principio di eguaglianza, del diritto alla difesa e dei principi del giusto processo. Illegittima, in primo luogo, era ritenuta la previsione di una sospensione sine die, a tempo indeterminato, dei processi ove i soggetti predetti fossero imputati. L’indeterminatezza temporale derivava dalla possibilità di prorogare la sospensione in seguito all’accettazione, alla scadenza del primo mandato, di un’altra carica tra quelle precedentemente elencate. Sospensione che, oltre ad essere anomala in quanto non tesa alla cessazione della patologia afferente il processo, rappresentava una violazione al diritto alla difesa dell’imputato. Operando automaticamente, infatti, non consentiva loro di rinunciarvi al fine di pervenire ad una conclusione breve ed in tempi certi del processo. La paralisi che essa determinava, inoltre, coinvolgeva l’intero procedimento, quindi anche la fase delle indagini preliminari, non consentendo l’ammissione di incidenti probatori o la possibilità, per la parte civile, di trasferire le proprie pretese ed istanze in ambito civile. Limitazioni, quelle appena descritte, integranti la violazione dei principi propri del giusto processo così come definiti nell’art. 111 della Cost. Nel Lodo Schifani, inoltre, si prevedeva che situazioni diverse ricevessero un uguale trattamento finendo per alterare, in alcuni casi, l’assetto costituzionale. La Costituzione italiana, infatti, considera il Presidente del Consiglio pari agli altri Ministri, un primus inter pares, anche perché entrambi, nel caso in cui commettano dei reati funzionali, devono sottoporsi alla giurisdizione ordinaria previa autorizzazione di una delle Camere, ai sensi dell’art. 96. La legge 123/40, al contrario, con riferimento alla commissione di reati comuni, disponeva che il solo Premier potesse giovarsi della sospensione automatica senza dover ricevere, peraltro, alcuna autorizzazione da parte di altri organi. Il lodo poneva in una posizione differenziata anche i Presidenti delle due Camere rispetto al resto dei Parlamentari, cui la loro posizione è equiparata sempre dalla Carta Costituzionale. L’inclusione della figura del Presidente della Corte Costituzionale tra le più alte cariche dello Stato, inoltre, è stata considerata irragionevole poiché questi godeva già di un regime immunitario di stampo simile a quello previsto dall’art. 68, stabilito tramite una legge costituzionale, cui una legge ordinaria certamente non avrebbe potuto derogare.

Il Lodo Alfano - Nell’intento di correggere gli errori della legge 140/03 e nel cercare nuovamente di garantire alle più alte cariche dello Stato il tranquillo esercizio delle proprie funzioni, il legislatore ha dato vita nel 2008 al c.d. lodo Alfano. La legge 123/08, composta da un solo articolo, ha seguito pienamente, ma senza svilupparne tutte le possibili implicazioni e conseguenze, i dettami della Corte Costituzionale elaborati in occasione dell’abrogazione del Lodo Schifani. Le quattro più alte cariche dello Stato, decurtate della figura del residente della Corte Costituzionale per via delle critiche che la sua inclusione aveva generato, potevano beneficiare della sospensione dei procedimenti penali che li vedevano imputati per reati comuni commessi anche precedentemente all’assunzione della carica. L’imputato, tuttavia, poteva rinunciarvi a tutela del proprio diritto alla difesa. Tale sospensione, inoltre, coincideva con la durata del mandato e poteva essere prorogata solo nel caso in cui un soggetto venisse a ricoprire un’altra carica tra quelle in precedenza elencate, prima della scadenza del primo mandato. Alla parte civile era data la possibilità di trasferire la propria pretesa dalla sede penale, evitando, in tal modo, che i principi propri del giusto processo potessero essere lesi. Nonostante le novità anzidette, permaneva la violazione dell’art. 3 Cost. e, conseguentemente, quella dell’art. 138, in quanto il Presidente del Consiglio beneficiava sempre di un trattamento più favorevole rispetto ai Ministri, così come i Presidenti delle Camere nei confronti degli altri Parlamentari. Se nella sentenza 24/04 la Corte Costituzionale aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale del lodo Schifani per violazione degli artt. 3 e 24 Cost., ritenendo assorbite le restanti questioni, nella sentenza 262/09 ha approfondito le problematiche concernenti l’art. 138 Cost. Già in sede di assemblea costituente, infatti, era emersa la necessità di dover stabilire eventuali altre forme di immunità riguardanti la figura del Presidente della Repubblica attraverso leggi costituzionali. La legge ordinaria 123/08, conseguentemente, risultava essere illegittima. La Corte, in secondo luogo, ha ritenuto illogico il fatto che le prerogative dei Ministri in merito fossero state stabilite attraverso una legge costituzionale, mentre quelle del Premier tramite una legge ordinaria (la 123/08, appunto) ed ha, pertanto, dichiarato l’illegittimità costituzionale del Lodo Alfano.

Il ddl sul legittimo impedimento - Il ddl 889/C sul legittimo impedimento rappresenta, quanto meno formalmente, qualcosa di differente rispetto ai lodi prima analizzati. Si tratta, infatti, di una legge di interpretazione autentica ovvero di un atto legislativo emanato dal legislatore per indicare l’interpretazione corretta di un altro provvedimento normativo. Nell’unico articolo che la compone, il legislatore afferma cosa debba ritenersi legittimo impedimento in riferimento alle sole persone del Presidente del Consiglio e dei Ministri. Si fornisce, in tal modo, l’interpretazione autentica dell’art. 420 ter c.p.p., ove si prevede che il giudice rinvii l’udienza nel caso in cui l’assenza dell’imputato sia dovuta al caso fortuito, alla forza maggiore od al legittimo impedimento, seppure in riferimento ai soli detentori del potere esecutivo. La locuzione legittimo impedimento di cui all’art. 420 ter c.p.p., tuttavia, in quanto nozione di ampio raggio, è già stata oggetto dell’interpretazione giurisprudenziale. La Corte di Cassazione, ad esempio, ne ha riconosciuto l’operatività in riferimento alle funzioni di Parlamentare e Ministro della Repubblica. Si era affermato che i Deputati, i Senatori, ed i Ministri della Repubblica imputati in un procedimento penale avrebbero potuto ottenere un rinvio dell’udienza se fossero risultati assenti a causa di impegni rientranti nelle funzioni proprie dei loro mandati. Si era, in altre parole, riconosciuto ai detentori del potere legislativo ed esecutivo la possibilità di subire un affievolimento, quanto meno temporaneo, del loro diritto di difesa, in ragione della delicatezza e dell’importanza delle funzioni che erano chiamati a svolgere. In riferimento ai Ministri della Repubblica, pertanto, il ddl in oggetto risulta essere ultroneo ed inutile, poiché perviene a conclusioni che gli interpreti avevano già raggiunto. Esso, al contrario, prevedendo che il legittimo impedimento operi automaticamente in relazione al Premier ed ai Ministri, sovverte l’equilibrio istituzionale potenziando le figure dei detentori del potere esecutivo a discapito, ad esempio, dei Parlamentari. Se, infatti, precedentemente si era ritenuto che l’esercizio delle funzioni direttamente connesse con il potere legislativo costituisse legittimo impedimento, successivamente all’entrata in vigore della legge corrispondente al ddl 889/C, ciò non potrà più sostenersi sulla base del principio ubi voluit dixit. La giurisprudenza potrebbe, in altre parole, sostenere che se il legislatore avesse voluto riconoscere ed aderire all’evoluzione giurisprudenziale in relazione ai detentori del potere legislativo, così come ha fatto con i Ministri ed il Premier, avrebbe operato nel ddl un riferimento anche ai primi.

Ilaria Salvemme

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